2010.6.26
神奈川県保険医協会理事長
池川 明 先生
江東総合法律事務所
弁護士 田辺 幸雄
先般お尋ねのありました「出産育児一時金等の医療機関等への直接支払制度」についての見解は以下の通りです。
第１ 結論
本制度については、少なくとも以下の問題点がある。
１ 通達による新制度の創設
法律による行政の原理（憲法41条）違反
２ 「代理受領」の脱法行為性
健康保険法61条との関係
① 受給権保護の趣旨を行政自らが破る問題性
② 代理受領自体の法律的問題点
３ 正しい制度構築のあり方
健康保険法第56条との関係
第２ 通達による新制度の創設－法律による行政の原理（憲法41条）違反
１ 平成２１年５月２９日保発第０５２９００６号通達
今回の「出産育児一時金等の医療機関等への直接支払制度」は、平成２１年５月２９日付厚生労働省保険局長の地方厚生（支）局長宛通達に基づいて、実施されることを予定しているものである。なお、同日付で同じ内容の通達が保発第０５２９００８号として、全国健康保険協会理事長と健康保険組合理事長宛に発令されている。
具体的な制度の仕組みは、本通達に添付された「出産育児一時金等の医療機関等への直接支払制度実施要綱」（以下、「実施要綱」という）によることになるがまず通達の本文を確認する。
その内容は以下の通りである。
「出産育児一時金等の医療機関等への直接支払制度の取扱いについて
健康保険法施行令等の一部を改正する政令（平成２１年政令第１３９号）が平成２１年５月２２日に公布され、
出産育児一時金等の支給額が、本年１０月１日から平成２３年３月３１日までの出産について４万円引き上げることとされたところであるが、それに併せて、別添のとおり「出産育児一時金等の医療機関等への直接支払制度実施要綱」を定め、本年１０月１日より実施することとしたので、保険者の指導に当たって御配慮願いたい。」
ここでまず指摘したいことは、本通達にある政令の改正と「出産一時金直接支払制度」とは、
直接の関わりがないことである。
健康保険法第101条は「被保険者が出産したときは、出産育児一時金として、政令で定める金額を支給する。」と定め、これを受けた政令である健康保険法施行令第36条では「（健康保険法）法101条の政令で定める金額は、35万円とする。ただし、病院、診療所、助産所その他の者であって、次の各号に掲げる要件のいずれにも該当するものによる医学的管理の下における出産であると保険者が認めるときは、三十五万円に、第一号に規定する保険契約に関し被保険者が追加的に必要となる費用の額を基準として、3万円を超えない範囲内で保険者が定める金額を加算した金額とする。」と定めていたのである。
これが、健康保険法施行令等の一部を改正する政令（政令139号）により、次の通り「平成21年10月から平成23年3月までの間の出産に係る出産育児一時金」については39万円（＋3万で42万円）に引き上げられたのである。
健康保険法施行令の一部改正
第１条
健康保険法施行令（大正十五年勅令第二百四十三号）の一部を次のように改正する。附則に次の一条を加える。
（平成二十一年十月から平成二十三年三月までの間の出産に係る出産育児一時金等に関する経過措置）
第7条
被保険者若しくは日雇特例被保険者若しくはこれらの者であった者又は被扶養者が平成二十一年十月一日から平成二十三年三月三十一日までの間に出産したときに支給する出産育児一時金又は家族出産育児一時金についての第三十六条の規定の適用については、同条中「三十五万円」とあるのは、「三十九万円」とする。
ここで明らかなように、通達が引用する「健康保険法施行令等の一部を改正する政令」による改正事項は、一時金の額の引き上げで完結しているのであり、「出産一時金直接支払制度」とは関わりがない。 通達は「それに併せて」と述べているが、法律やこれに基づく政省令の改廃とは関わりなく厚労省という行政機関が独自に創設しようとしている制度である。
２ 通達の意義と限界
通達とは「上級の行政機関が下級の行政機関に権限行使に関して行うもの。その宛先は当該行政機関である。効力は行政機関相互間においてのみ存在するもので、行政組織外部との関係、すなわち対私人との関係では何らの法的拘束力を持たない。」（藤田宙靖「行政組織法」） このことを、国家行政組織法は次のように定めている。
国家行政組織法
「第14条
２
各省大臣、各委員会及び各庁の長官は、その機関の所掌事務について、命令又は示達するため、
所管の諸機関及び職員に対し、
訓令又は通達を発することができる。」
ここで「所管の諸機関及び職員に対し」と述べている点がポイントで、通達は
行政機関内部でしか効力を有せず、行政機関の外部にある私人に対しては何の拘束力も持たないのである。
この点、同じく行政機関が定めるものでも政令や省令は、
それが法律の委任に基づいて作成されたものである限り、国民を直接拘束する。
本件との関係でいうと、前記の通達の名宛人とされた地方厚生（支）局長は厚生省労働局長の 「下級行政機関」であるし、また、保険者（健康保険法4条）である全国健康保険協会（理事長）と健康保険組合（理事長）も健康保険法第7条の39、同第29条に基づき、厚労大臣の監督に服することにされているので 、この限りでは下級行政機関として同じく通達を受ける立場にたつ。
しかし、保険医療機関については、健康保険法第73条で「保険医療機関及び保険薬局は療養の給付に関し、
保険医及び保険薬剤師は健康保険の診療又は調剤に関し、厚生労働大臣の指導を受けなければならない。」
とあって、「療養の給付に関して指導を受ける」ことはあっても、それ以上のものではなく、下級行政機関として厚労大臣から指揮・命令を受けるような立場にはない。
保険医療機関は他の国民と同様に厚労大臣との関係では私人の立場に立つもので通達の効力は当然及ばない。
３ 結論
本件の通達に基づく要綱では、「第２ 直接支払制度の運用方法」として、
「２ 出産を取り扱う医療機関等における事務」を指示している。
本来、通達によって拘束されるはずのない保険医療機関に対して、厚労省がこのような「事務」を
指示する権限はないはずである。
あえてこれを強いるのであれば、法律による行政の原理（憲法41条）に反することはもとより、
行政が国民に対して何らの権限がないのに義務なきことを行わせる点において、
憲法前文、幸福追求権（憲法13条）、適正手続保障（憲法31条）に違反するとの非難をまぬがれないであろう。
また、もし、これが行政指導だというのであれば、厚労省は行政指導であることを明記すべきである。
この場合、行政指導の一般原則として行政手続法32条に基づき
任意性と不利益取扱いの禁止が要請されることになる。
行政手続法
(行政指導の一般原則）
第32条 行政指導にあっては、行政指導に携わる者は、
いやしくも当該行政機関の任務又は所掌事務の範囲を逸脱してはならないこと
及び行政指導の内容があくまでも相手方の任意の協力によってのみ実現されるものであることに
留意しなければならない。
２
行政指導に携わる者は、その相手方が行政指導に従わなかったことを理由として、
不利益な取扱いをしてはならない。
ちなみに、本通達によって廃止された平成１８年８月３０日付保保発第0830005号、同第0830006号
「出産育児一時金及び家族出産育児一時金の受取代理について」では、
「この受取代理は、医療機関等の同意の下で実施するものであり、」
「受取代理の取扱いは、被保険者及び医療機関等の問で、当事者の任意による代理契約により成立するものであり、被保険者及び医療機関等に当該取扱いによる請求を強制するものではないこと。」
などと以上に述べてきた通達の意義と限界を踏まえた態度がとられていた。
今回の厚労省通達はこの問題に関するこうした従前の行政の方針とも整合性がない。
第３ 「代理受領」の脱法行為性－健康保険法61条との関係
１ 問題の所在
今回の出産一時金直接支払制度は、
「被保険者等が病院、診療所又は助産所（以下「医療機関等」という。）との間に、出産育児一時金等の支給申請及び受取に係る代理契約を締結の上、出産育児一時金等の額を限度として、
医療機関等が被保険者等に代わって出産育児一時金等の支給申請及び受取を直接保険者と行うことにより、
被保険者等があらかじめまとまった現金を用意した上で医療機関等の窓口において出産費用を支払う経済的負担の軽減を図るものである。」（前掲通達）
すなわち、健康保険法上の保険給付として被保険者が受領すべき出産育児一時金を保険医療機関が
「代理受領」する制度である。
この場合、被保険者と保険医療機関との間に、債権譲渡（民法第466条）に類似した法律関係が生ずるので
健康保険法上の受給権保護規定である健康保険法61条、国民健康保険法第67条との関係の検証が必要になる。
同時に、「代理受領」は債権回収の法技術として生み出されたシステムであり独自の法的問題点もある。
２ 「出産一時金」の法律関係
健康保険法第１条は、
「この法律は、労働者の業務外の事由による疾病、負傷若しくは死亡又は出産及びその被扶養者の疾病、負傷、死亡又は出産に関して保険給付を行い、もって国民の生活の安定と福祉の向上に寄与することを目的とする。」
と定めて、疾病、負傷、死亡、出産の4つを医療保険の対象とする保険事故としている。
そして、これらの保険事故に対応する保険給付として、健康保険法第52条1項4号に
「出産育児一時金の支給」
がある。
また、保険給付の方法として第56条が、さらに、出産育児一時金の額について第101条がある。
国民健康保険法では、第58条に「出産育児一時金の支給」が定められている。
他に、保険給付全体にかかる規定として、前記の受給権保護に関する健康保険法
第61条、国民健康保険法第67条がある。
＜健康保険法＞
第52条
被保険者に係るこの法律による保険給付は、次のとおりとする。
一 療養の給付並びに入院時食事療養費、入院時生活療養費、
保険外併用療養費、療養費、訪問看護療養費及び移送費の支給
二 傷病手当金の支給
三 埋葬料の支給
四 出産育児一時金の支給
五 出産手当金の支給
六 家族療養費、家族訪問看護療養費及び家族移送費の支給
七 家族埋葬料の支給
八 家族出産育児一時金の支給
九 高額療養費及び高額介護合算療養費の支給
（出産育児一時金）
第101条 被保険者が出産したときは、出産育児一時金として、政令で定める金額を支給する。
＜国民健康保険法＞
第58条
保険者は、被保険者の出産及び死亡に関しては、条例又は規約の定めるところにより、
出産育児一時金の支給又は葬祭費の支給若しくは葬祭の給付を行うものとする。
ただし、特別の理由があるときは、その全部又は一部を行わないことができる。
３ 健康保険法61条（受給権保護）
債権の譲渡は原則として自由であるが、法律規定により譲渡を禁止されている債権というものがある。
健康保険法、国民健康保険法に基づく「保険給付を受ける権利」がその典型である。
被保険者が、保険者に対して有する「保険給付を受ける権利」も債権の一種であるが、これらの債権は法律によって、譲渡、担保設定、差押が禁止されている。
健康保険法 （受給権の保護）
第61条 保険給付を受ける権利は、譲り渡し、担保に供し、又は差し押さえることができない。
国民健康保険法（受給権の保護）
第67条 保険給付を受ける権利は、譲り渡し、担保に供し、又は差し押えることができない
その理由は、
「債権の実現による債権者の利益をその債権者のために一身専属的に保護すべき必要性が
著しく大きいため国家が債権者の保護のために、積極的に個々人の権利に干渉したもの。」
すなわち、国民全体の福利の増進を行う公益的理由とと債権者の生活利益の実現の観点から、
原債権者自身を満足させなければ、その目的を達成し得ない権利として、譲渡差押等が禁止されているのである。
（注釈民法11-361頁）
保険給付には、現物給付と現金給付とがあるが、これらの権利が仮に債権者である被保険者の意思に基づくとしても、安易に他人に譲渡することが認められるならば、医療保険制度としての国民の福祉に反することは明らかである。
したがって、健康保険法61条、国民健康保険法67条の受給権保護の規定の趣旨は債権者の意思如何にかかわらず公益的見地から厳格に貫かれなければならない。
今回の「要綱」では
「③
医療機関等が被保険者等に代わって出産育児一時金等を受け取った額の範囲
で、保険者から被保険者等へ出産育児一時金等の支給があったものとみなされる旨
④ 現金等で出産費用を医療機関等に即時支払う等の理由により直接支払制度を利用せず、被保険者等が別途従来どおりの方法で出産育児一時金等の支給申請を行うことは、法令上妨げられるものでない旨」
を保険医療機関の事務として、被保険者に説明することとされている。
これらはいずれも被保険者の立場からするならば、本来、直接被保険者に対してのみ支払われるべき
「出産育児一時金」の支払いが制約されるものであるから、控えめに言っても前記の健康保険法61条、国民健康保険法67条に基づく受給権保護の制度趣旨に反するものというべきである。
少なくとも、行政が積極的に主導すべき制度とはいえない。
４ 「代理受領」とは何か。
代理受領という制度は、「代理受領委任契約」などと判例上では表現されることがあるが、要するに委任契約において代金等の取立権限を受任者に委ねる契約である。
もともと、このような契約類型が独自に民法で定められているわけではなく、金融実務や請負契約等で代金あるいは貸金回収の便法として用いられている法的手段である。
その具体例として、代理受領に関する有名な最高裁判例がある。
＜最高裁判所第１小法廷昭和６１年１１月２０日判決＞
これは次のような事案である。
- Ｙ建設がＫ不動産のビル建築工事を請け負った。
- Ｙ建設は、Ｓ銀行から融資を受けるにあたり、担保としてこの請負代金のうち４０００万円について
、
Ｋ不動産から受領する権限をＳ銀行に与え、その際、Ｙ建設は自ら取立をしないこと、
Ｙ建設はこの授権を一方的に解除しないことを約束した。
- 同日、Ｋ不動産は右の代理受領契約の内容を了承のうえで、
Ｙ建設の持参した授権証の第三債務者欄に署名し、Ｓ銀行に直接支払うことを約束した。
- Ｓ銀行はＹ建設に４０００万円の貸し出しを実行した。
- Ｋ不動産は請負代金の残額全額を（の約束に違反して）Ｙ建設に払った。
以上の事実関係のもとで、その後Ｙ建設が倒産し、Ｓ銀行はＫ不動産に対してＹ建設に対する
融資額相当の支払いを求める訴訟を提起した。
いわゆる代理受領契約の具体的な事例は以上のようなものである。
そして、今回の要綱においても、保険医療機関と被保険者との合意書面において、上記のような事項を合意させようとしている。
前記の最高裁判決の結論だが、第１に、「代理受領を承認した第三債務者（Ｋ不動産）は、債権者（Ｓ銀行）に対し、
直接支払義務を負うものではないと解するのが相当である。」とした。
第２に、しかし、Ｋ不動産は、Ｓ銀行に対し不法行為に基づく損害賠償責任を負うとした。（１，２審はこれも否定）
その理屈は省略するが、代理受領契約においては前記のような書面が取り交わされていても、代理受領の本質は取立委任でありＹ建設に直接支払っても有効（債権譲渡の場合との違い）という判断が示されていることは重要である。
債権譲渡の場合には有効な債権譲渡がなされた場合には、債権譲受人に支払わなければ有効な弁済とならないが、
「代理受領」には、上記のような脆弱性があることを認識すべきである。
したがって、トラブルが生じた場合に法律関係は複雑にならざるを得ない。
今回の直接支払制度は、被保険者の「保険給付を受ける権利」（出産育児一時金請求権）を第三者たる保険医療機関に、債権譲渡することは健康保険法61条、国民健康保険法67条により禁止されていることから案出された制度であるが、前記のように健康保険法61条、国民健康保険法67条の規制をのがれるための一種の脱法行為であるとともに、法制度としても難点をかかえているものである。
５ 委任契約の解除について
前記の代理受領に関連して、委任契約の解除についてふれる。
代理受領は前記の通り、委任契約の一形態である。
委任契約は、信頼関係に基づく契約であるから、解除がいつでも自由である。
民法第651条
（委任の解除）
「委任は、各当事者がいつでもその解除をすることができる。
２
当事者の一方が相手方に不利な時期に委任の解除をしたときは、
その当事者の一方は、相手方の損害を賠償しなければならない。
ただし、やむを得ない事由があったときは、この限りでない。」
委任契約には、報酬の支払約束のある有償委任とこれがない無償委任がある。
有償委任の場合も民法651条に基づいて、いつでも解除が自由では不当ではないかという議論はあり、これに沿った判例もある。
しかし、無償の委任の場合には原則通り民法651条の解除自由の規定が働く。
要綱に基づく代理受領委任契約は当然無償の委任契約である。
この場合、厚労省のＱ＆Ａにあるように、委任契約の解除に対して、「信義則違反の主張」で法的に有効に対処しうるかは疑問である。
第４ 正しい制度構築のあり方－健康保険法第56条との関係
今回の直接支払制度について、「被保険者等があらかじめまとまった現金を用意した上で医療機関等の窓口において出産費用を支払う経済的負担の軽減を図る」（通達）という意図には反対する人はいないであろう。
しかし、この被保険者の利益の実現を保険医療機関だけの負担において行おうとすることに最大の問題があるのではないか。ここで、保険給付の方法に関する健康保険法の規定を検討してみたい。
（保険給付の方法）
「第56条
入院時食事療養費、入院時生活療養費、保険外併用療養費、療養費、訪問看護療養費、移送費、
傷病手当金、埋葬料、出産育児一時金、出産手当金、家族療養費、家族訪問看護療養費、
家族移送費、家族埋葬料及び家族出産育児一時金の支給は、その都度、行わなければならない。
第百条第二項（第百五条第二項において準用する場合を含む。）
の規定による埋葬に要した費用に相当する金額の支給についても、同様とする。
２ 傷病手当金及び出産手当金の支給は、前項の規定にかかわらず、毎月一定の期日に行うことができる。」
保険給付は、前記の通り現物給付と現金給付がある。
健康保険法第56条は、療養の給付のように現物給付とされる保険給付を除いた現金給付である保険給付について
「その都度、行わなければならない。」と規定している
（但し、高額療養費及び高額介護合算療養費の支給は除外されている）。この趣旨は何か。
ここで「その都度」としているのは、現金給付の弊害を念頭においたものと考えられる。
すなわち、一般的に現金給付とした場合、前払いとすれば実際上これを療養目的外に流用のおそれがある。
また、後払いとすれば被保険者が一時的にせよ費用の立替えをしなければならない。いずれにしても適時、適切な医療を行なえない場合が生ずるおそれがある。そこで、出産という事由が発生した場合、出産育児一時金の支払いは、早すぎず、遅すぎず適時適切になされなければならない、というのが「その都度」の意味であろう。
この場合、56条2項で「傷病手当金及び出産手当金の支給は、前項の規定にかかわらず、毎月一定の期日に行うことができる。」としていることとの対比で考えるならば、1項の場合には「毎月一定の期日」より、すみやかにスピーディになされることが法の期待しているところといえよう。
そうであるならば、本来、被保険者に出産後すみやかに出産育児一時金が支払われるように、運用を改善することが大前提なのではないか。
保険医療機関が、「代理受領」する期日が出産後2ヶ月以上もあとになるということは、それが「代理受領」である以上,、法的には権利者である被保険者が出産育児一時金を受領する期日が
それだけ遅れていることにほかならない。
これは、健康保険法第56条1項に反することは明らかである。
以上
